2015年，廣州經(jīng)濟發(fā)展動作頻頻。4月，南沙自貿(mào)片區(qū)掛牌，廣州“南拓”戰(zhàn)略達到極致，廣州海港優(yōu)勢地位更加凸顯；7月，琶洲賣地，騰訊阿里等互聯(lián)網(wǎng)巨頭爭相進入，互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新集聚區(qū)雛形顯現(xiàn)，并和珠江新城、國際金融城形成“一江三城”之發(fā)展格局；9月，黃埔蘿崗正式合并，被譽為“東部崛起”，1+ 1> 2的新黃埔更被寄望成為廣州經(jīng)濟發(fā)展新領(lǐng)軍和主引擎。

 而地處北部的白云空港經(jīng)濟區(qū)，在去年備受矚目的自貿(mào)區(qū)申報中失利后，似乎顯得有點落寞。如何利用其無可比擬的臨空優(yōu)勢、較成熟的轄內(nèi)綜合保稅區(qū)，帶動廣州“飛起來”，這是當前擺在廣州主政者面前的又一道思考題。

 去年12月，隨著廣東自貿(mào)區(qū)申請范圍明確，此前盛傳的廣東自貿(mào)區(qū)“3+1模式”落空，曾被視為半途殺入的黑馬———“廣州白云空港經(jīng)濟區(qū)”未列其中。今年4月21日，廣東自貿(mào)區(qū)掛牌成立。3個多月后，在廣州全市各區(qū)今年上半年經(jīng)濟排行榜中，南沙因“自貿(mào)區(qū)”加身，其GDP增速一下變得耀眼奪目。

與此同時，在自貿(mào)區(qū)申報中出局的廣州白云空港經(jīng)濟區(qū)，如何利用其綜合保稅區(qū)特有的優(yōu)惠政策，帶動白云空港經(jīng)濟區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展，挽回一時失利之局面，似乎顯得尤為迫切。

根據(jù)廣州空港經(jīng)濟區(qū)的官方網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)，自今年4月以來，“空港新聞”一欄異常活躍。尤其到了7月和8月，廣州市空港委主任孫秀清及副主任張彥、邱之仲的“拜訪”、“會見”驟然增多，數(shù)倍于從前。

 孫秀清和邱之仲是今年6月“空降”到廣州空港委的。此前，孫秀清是廣州開發(fā)區(qū)管委會副主任，邱之仲是老黃埔區(qū)委常委、宣傳部長。

 7月29日，出身航空國企的蔡朝林走馬上任廣州市副市長。半個月內(nèi)，蔡朝林兩度調(diào)研空港委。而在新一輪的廣州市領(lǐng)導(dǎo)分工中，蔡朝林分管空港經(jīng)濟。

 頻密人事部署的背后，廣州空港經(jīng)濟區(qū)的一場改革呼之欲出。

 而這場改革的引爆點，始于今年3月4日廣州市委書記任學鋒對廣州空港委的一次調(diào)研。他說，“空港經(jīng)濟區(qū)是廣州建設(shè)國家中心城市的重要資源、平臺和載體，是廣州市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要支撐，是建設(shè)國際航運中心的戰(zhàn)略布局。”

 “這次調(diào)研，給惜別自貿(mào)區(qū)的空港經(jīng)濟區(qū)極大鼓舞。”廣州市政府相關(guān)負責人稱，“調(diào)研最大的意義在于，兩個字，‘做實’！”

 何為“做實”？據(jù)透露，就是區(qū)域“做實”，機構(gòu)“做實”！

 據(jù)悉，空港經(jīng)濟區(qū)的“重點開發(fā)區(qū)域”，將圍繞白云機場劃出的百余平方公里“做實”。據(jù)南都記者向知情人士核實，上月，一份117.5平方公里的“瘦身”版空港經(jīng)濟區(qū)管理辦法，已在相關(guān)區(qū)和職能部門之間征求完意見。

 瘦身后的空港經(jīng)濟區(qū)，包括白云機場保稅區(qū)和白云機場控制區(qū)，東起流溪河西至蓮山路- 106國道-鏡湖大道，南起北二環(huán)高速，北至花東大道。目前，該辦法已提交給廣州市法制辦。廣州市法制辦透露，《廣州市空港經(jīng)濟區(qū)管理辦法(征求意見稿)》這個月將對公眾征求意見。

 而所謂的機構(gòu)“做實”，據(jù)透露，就是管理主體廣州市空港委，將被賦予土地出讓權(quán)等“實權(quán)”，“簡言之，就是建立一個類似新的開發(fā)區(qū)。”

 失之東隅，收之桑榆。這兩個“做實”，或?qū)⒆屵@個被定位為全球綜合航空樞紐、亞洲物流集散中心之一的空港經(jīng)濟區(qū)，再次獲得新的發(fā)展機遇，并作為廣州經(jīng)濟發(fā)展的新引擎，讓廣州全面起飛。

 規(guī)劃面積

 2010年

 460k㎡

 《廣州空港經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃綱要》

 規(guī)劃范圍：東至京珠高速、南至北二環(huán)高速、西至廣清高速、北至北三環(huán)高速。

 規(guī)劃定位：國際空港門戶樞紐，國家空港體制創(chuàng)新試驗區(qū)和高端產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)

 2011年

 288k㎡

 《廣州市空港經(jīng)濟區(qū)核心區(qū)城市設(shè)計及控制性詳細規(guī)劃》

 規(guī)劃范圍：東起京珠高速、西至鳳凰南路、北起花都山前旅游大道、南至北二環(huán)高速公路

 規(guī)劃定位：國際化航空物流中心、空港商務(wù)中心、知識創(chuàng)新中心、臨空制造中心和生態(tài)休閑旅游中心

 2013年

 439k㎡

 《廣州空港經(jīng)濟區(qū)總體規(guī)劃》

 規(guī)劃范圍：東起京珠高速，西至廣清高速-巴江河，北起珠三角高速，南至北二環(huán)高速-流溪河

 規(guī)劃定位：全球綜合航空樞紐，亞洲物流集散中心之一，中國重要的臨空經(jīng)濟中心、航空經(jīng)濟示范區(qū)，華南地區(qū)重要的發(fā)展引擎和增長極

 2015年

 117 .5k㎡

 《廣州市空港經(jīng)濟區(qū)管理辦法(征求意見稿)》

 規(guī)劃范圍：包括白云機場保稅區(qū)和白云機場控制區(qū)，東起流溪河西至蓮山路- 106國道-鏡湖大道，南起北二環(huán)高速，北至花東大道

 規(guī)劃定位：未知

 前世今生

 退縮擴容

 瘦身……白云空港區(qū)成長“秘史”

 2004年　老白云機場北遷　埋下空港發(fā)展伏筆

 始建于1933年的舊白云機場在服役50多年后，終于難掩老態(tài)。城市的迅速發(fā)展不斷拉近城市和機場的距離，到上世紀80年代，白云機場距離市區(qū)只有6公里。因?qū)κ袇^(qū)建筑高度造成限制并產(chǎn)生噪音干擾等問題，國務(wù)院1984年批復(fù)，不宜擴建，考慮新選址。

 到今天，仍能在網(wǎng)上看到當年選址番禺、花都南北之爭的痕跡。上世紀90年代中期，選址最終落定白云人和鎮(zhèn)和花都新華鎮(zhèn)交界處。這個位置相較老機場北去17公里。時任廣州市領(lǐng)導(dǎo)林樹森在其著作《廣州城記》中，講到花都選址的優(yōu)勢時，稱其“地形較為開闊，有發(fā)展余地”，“地面交通運輸條件較為優(yōu)越”。這為今后廣州市空港經(jīng)濟區(qū)劃定廣闊的發(fā)展腹地埋下了伏筆。

 2000年，番禺、花都撤市并區(qū)，廣州市域面積由原來的1444平方公里擴大到3718平方公里，廣州拉開“骨架”。同年，廣州確立“東進、西聯(lián)、南拓、北優(yōu)”的空間發(fā)展方針。2004年，新白云機場投用。新白云機場的建成和舊白云機場的搬遷被認為，正是“北優(yōu)”之舉。

 2004-2008年　花都白云先后發(fā)力“空港”概念誕生

 白云機場選址在白云人和鎮(zhèn)和花都新華鎮(zhèn)交界處，這注定了此后白云區(qū)和花都區(qū)在“空港”中的競合關(guān)系。

2004年開始，“空港”這一詞語也伴隨新機場的投用，開始越來越頻繁地出現(xiàn)在兩區(qū)的政府工作報告中。 南都記者對比發(fā)現(xiàn)，早在2004年，《花都區(qū)政府工作報告》就把“機場因素”作為推動該區(qū)經(jīng)濟增長的四大因素之一，強調(diào)機場效應(yīng)將帶動物流業(yè)、高新科技產(chǎn)業(yè)等空港產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。招商亦多次打“空港”牌。

 第二年的政府工作報告，花都區(qū)對“空港經(jīng)濟”著墨更多，將其“升格”為花都經(jīng)濟與社會發(fā)展的新增長極和著力點，并明確提出發(fā)展“空港經(jīng)濟”，力爭2007年使機場帶動區(qū)成為發(fā)展空港經(jīng)濟的主要載體和國內(nèi)外有影響、初具規(guī)模的空港經(jīng)濟園區(qū)。這也是南都記者首次在官方文件中看到“空港經(jīng)濟園區(qū)”的表述，盡管當時還沒有具體范圍，但花都對“空港”的打造思路已日益明晰，強調(diào)產(chǎn)業(yè)對空港經(jīng)濟的帶動作用。

 相比花都，白云動作稍顯遲緩。通過2005年《白云區(qū)政府工作報告》可見，白云區(qū)把更多精力花在打造“騰挪”出的白云新城(老白云機場舊址)上，對于新白云機場，白云區(qū)更側(cè)重路網(wǎng)建設(shè)。有親歷白云機場遷建的廣州市老領(lǐng)導(dǎo)告訴南都記者，花都區(qū)(當年還是花都市)在白云機場遷建過程中，顯得更為積極。在市級層面，廣州市于2004年編制了《廣州白云機場周邊地區(qū)整合規(guī)劃》，雖然沒有提出空港經(jīng)濟區(qū)的概念，但是對機場周邊地區(qū)采取了較為嚴格的控制思路。這種控制是有先見的，當然，這是后話。

 2008年　世界經(jīng)濟危機爆發(fā)“空港”規(guī)劃發(fā)展提速

 事實上，空港經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的大背景，是在世界經(jīng)濟危機的大話題下展開的。2007年開始浮現(xiàn)的世界經(jīng)濟危機爆發(fā)以來，全球主要城市都開始重新審視自己經(jīng)濟發(fā)展方向和方式。為應(yīng)對后經(jīng)濟危機時代遺留的諸多矛盾，中國提出“創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展”戰(zhàn)略。

 2008年，《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008至2020年)》出臺，指出珠三角地區(qū)正處在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期。“創(chuàng)新驅(qū)動”對應(yīng)到城市經(jīng)濟發(fā)展的開拓，就是尋找新經(jīng)濟平臺。廣州在落地文件中明確，將發(fā)展空港經(jīng)濟納入全市的戰(zhàn)略部署，廣州加快空港經(jīng)濟發(fā)展的體制機制和政策環(huán)境進一步優(yōu)化。

 這一政策背景帶來地方對“空港”經(jīng)濟的研究熱潮。2009年，白云區(qū)空港辦公布《廣州空港經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃白云區(qū)專題研究》送審稿，提出白云新城和白云國際空港新城孖城“雙圈互動”，并按照“一河(流溪河)、兩岸(沿流溪河兩岸)、三區(qū)(臨港經(jīng)濟區(qū)、空港新城區(qū)和生態(tài)保護區(qū))、四鎮(zhèn)(鐘落潭鎮(zhèn)、太和鎮(zhèn)、人和鎮(zhèn)、江高鎮(zhèn))”發(fā)展后者。與此同時，花都區(qū)空港委謀劃設(shè)計了四個空港經(jīng)濟核心區(qū)，面積共計32.55平方公里，其中，3個核心區(qū)位于花都。地方政府的發(fā)展激情雖可見一斑，但各自為政的局面亟須市級層面的統(tǒng)一。

 2011年　廣州市空港委成立　空港經(jīng)濟區(qū)輪廓清晰

 2010年7月，廣州市發(fā)改委牽頭的《廣州空港經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)(2010-2020年)印發(fā)實施。可以說，這是廣州市市級層面對“空港”經(jīng)濟區(qū)的規(guī)劃始點。規(guī)劃范圍大致為東至京珠高速、南至北二環(huán)高速、西至廣清高速、北至北三環(huán)高速，面積約460平方公里，占當時廣州市域面積的6%。

 《規(guī)劃綱要》指出，空港經(jīng)濟具有階段性特征，即先后歷經(jīng)空港(第一代)、空港及周邊臨空工業(yè)園(第二代)、空港城(第三代)、空港都市功能區(qū)(第四代)發(fā)展階段。廣州空港經(jīng)濟正處于第二代的快速發(fā)展期，力爭用10年時間(到2020年)走到“第四代”。《規(guī)劃綱要》還明確了“一核兩軸四區(qū)”空間結(jié)構(gòu)，重點建設(shè)白云國際機場航空樞紐、空港綜合交通樞紐、空港現(xiàn)代物流樞紐、空港綜合保稅區(qū)和空港商務(wù)服務(wù)區(qū)六大功能區(qū)。

在體制機制層面，于2011年成立廣州市空港委，作為廣州市政府的空港經(jīng)濟發(fā)展管理主體，由時任廣州市副市長甘新牽頭，全面統(tǒng)籌空港經(jīng)濟發(fā)展。

廣州空港經(jīng)濟區(qū)至少在規(guī)劃層面步入了“快車道”。2011年，《廣州市空港經(jīng)濟區(qū)核心區(qū)城市設(shè)計及控制性詳細規(guī)劃》出臺，明確了288平方公里研究范圍。這相比之前的460平方公里，西北面有所“退縮”。至此，空港經(jīng)濟區(qū)輪廓清晰。

 2014年至今　擴容后再“濃縮”捆綁南沙申請自貿(mào)區(qū)

 2013年，于廣州空港經(jīng)濟區(qū)而言，非常關(guān)鍵。

 這一年，《國務(wù)院關(guān)于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》發(fā)布，明確提出要把廣州機場建成功能完善、輻射全球的大型國際航空樞紐。這就好比空港經(jīng)濟區(qū)的助燃劑，催生了《廣州空港經(jīng)濟區(qū)總體規(guī)劃》的出臺。這一次，空港經(jīng)濟區(qū)由288平方公里擴容至439平方公里，東起京珠高速，西至廣清高速-巴江河，北起珠三角高速，南至北二環(huán)高速-流溪河。

 廣州市市長陳建華透露，保護流溪河是空港經(jīng)濟區(qū)擴容的一大原因，“考慮到空港經(jīng)濟區(qū)原范圍已經(jīng)是288平方公里，承載比較大，會對流溪河形成影響，所以把整合研究范圍擴大到東部流溪河流域，總規(guī)劃面積達到439平方公里。”

 就在《廣州空港經(jīng)濟區(qū)總體規(guī)劃》經(jīng)規(guī)委會通過3個月后，白云空港經(jīng)濟區(qū)的身影和南沙、前海、橫琴一起出現(xiàn)在了廣東自貿(mào)區(qū)的初步方案里。

 “空港經(jīng)濟區(qū)的加入情有可原，因為臨空優(yōu)勢不可比擬，轄內(nèi)的保稅區(qū)也比較成熟，作為地方政府，自然希望多爭取一塊政策高地，”廣州市一名政府人士稱。2014年2月，廣州市長陳建華在市長新聞發(fā)布會上澄清，空港經(jīng)濟區(qū)納入申報的是7.4平方公里白云機場綜合保稅區(qū)，并非439平方公里全域。

 廣州空港經(jīng)濟區(qū)的“自貿(mào)區(qū)夢”，從2013年9月至2014年12月，長至一年零三個月的懸念，最終在商務(wù)部部長高虎的權(quán)威說明中破滅，地方官員的遺憾溢于言表。不過，可以肯定的是，廣州空港經(jīng)濟區(qū)只是暫時失利而已。