廣州新一輪區(qū)劃調(diào)整路在何方？南都記者專訪省規(guī)劃院總工程師馬向明：

“如果廣州不收回增城、從化的自主權(quán)，我擔(dān)心增城會(huì)變成單一發(fā)展房地產(chǎn)的場(chǎng)所，而不會(huì)成長(zhǎng)為知識(shí)經(jīng)濟(jì)帶，這次撤市設(shè)區(qū)有沒(méi)有作用，留待十年后再評(píng)說(shuō)。”

“雖然獨(dú)立的市具有獨(dú)立的財(cái)政權(quán)，土地可以拍賣，撤市設(shè)區(qū)后需要納入到全市來(lái)，但賣地的錢市區(qū)分成可能不會(huì)有太多變化。真正的區(qū)別是，省代管的市有很大不確定性，改成區(qū)之后，可以消除不確定性，有利于社會(huì)投資。”

增城從化撤市設(shè)區(qū)、黃埔蘿崗合并，今年年初市政府一紙文件，讓廣州市轄區(qū)的版圖再次更新，經(jīng)過(guò)了20 0 0年以來(lái)向南向北擴(kuò)張之后，這一次廣州選擇了向東伸展。

從2000年以來(lái)，城市化和經(jīng)濟(jì)全球化兩大動(dòng)力就像陽(yáng)光和雨露一樣，驅(qū)使著廣州不斷加速生長(zhǎng)，而這一生長(zhǎng)的過(guò)程外在表現(xiàn)就是城市空間的急速膨脹和城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力的大步跳躍。為了適應(yīng)這種巨變，行政權(quán)力在過(guò)去十多年中也在不斷調(diào)整內(nèi)部的行政層級(jí)和架構(gòu)，區(qū)劃調(diào)整由此應(yīng)運(yùn)而生：20 0 0年番禺花都撤市設(shè)區(qū)，20 0 5年?yáng)|山越秀、荔灣芳村合并，另設(shè)南沙區(qū)和蘿崗區(qū)，2012年南沙成為國(guó)家新區(qū)。

在十多年區(qū)劃調(diào)整中，廣州得到了什么？失去了什么？如何通過(guò)觀照過(guò)去的區(qū)劃調(diào)整歷程，讓這一次增城從化、黃埔蘿崗的區(qū)域變革更加平穩(wěn)、更加有效？帶著這些問(wèn)題，近日南都記者專訪了省規(guī)劃院總工程師馬向明。

作為規(guī)劃專家，馬向明不僅見(jiàn)證了新世紀(jì)以來(lái)廣州所有的區(qū)劃調(diào)整，更親自參與了2000年廣州戰(zhàn)略規(guī)劃研討，他同時(shí)還是廣州市規(guī)劃委員會(huì)的委員，幾乎每個(gè)月都出席廣州市的規(guī)委會(huì)，對(duì)廣州每個(gè)地塊、每個(gè)區(qū)域的規(guī)劃調(diào)整進(jìn)行審議，這些經(jīng)歷也使得他能同時(shí)兼顧戰(zhàn)略上的宏觀視野和戰(zhàn)術(shù)上的微觀診斷，從而對(duì)這次區(qū)劃調(diào)整有更為深入和獨(dú)到的思考。

總結(jié)過(guò)去十年

廣州城市空間打破單一中心仍需時(shí)間

番禺設(shè)區(qū)避免了繼續(xù)發(fā)展成村鎮(zhèn)

南都：你參與過(guò)2000年那一輪廣州戰(zhàn)略規(guī)劃的編制，從2000年番禺、花都撤市設(shè)區(qū)開(kāi)始，廣州實(shí)施了一系列區(qū)劃調(diào)整，2005年?yáng)|山越秀合并，荔灣芳村合并，另設(shè)南沙區(qū)和蘿崗區(qū)，最近一次將是增城從化撤市設(shè)區(qū)，在您看來(lái)，這些區(qū)劃調(diào)整的背景是什么？市政府想通過(guò)這種區(qū)劃調(diào)整解決什么問(wèn)題？

馬向明(以下簡(jiǎn)稱“馬”)：珠三角城市這些行政區(qū)劃調(diào)整要回到當(dāng)時(shí)的歷史脈絡(luò)去看，我們知道珠三角的發(fā)展期正好是中國(guó)改革開(kāi)放期，當(dāng)時(shí)最大的改革是放權(quán)，是去管制化，中央對(duì)廣東的放權(quán)，廣東省把權(quán)力下放到市，有的下放到鎮(zhèn)，權(quán)力下放的最大好處是它的決策更貼近市場(chǎng)實(shí)際的需求，所以放權(quán)后，珠三角的村鎮(zhèn)就迅速抓住了國(guó)外資本轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，上世紀(jì)八九十年代發(fā)展最快的地區(qū)就是東莞、南海、番禺，在大城市的邊緣、外圍地區(qū)，這是一種村鎮(zhèn)的城市化、工業(yè)化方式，它們的增長(zhǎng)方式很清楚，就是依靠低成本的生產(chǎn)要素推動(dòng)增長(zhǎng)。

另一方面，上世紀(jì)80年代末深圳的土地改革形成了城市化動(dòng)力，政府通過(guò)土地出讓兌現(xiàn)資本，獲得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的費(fèi)用，然后進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)配置，建園區(qū)、建新城，這是上世紀(jì)90年代成長(zhǎng)出來(lái)的另外一種方式，這種方式目前來(lái)看效率更高，吸納產(chǎn)業(yè)，稅收能力，建設(shè)水平都比村鎮(zhèn)型的城市化更高。

這就是省委書(shū)記胡春華曾提出的觀點(diǎn)，珠三角城市化的方式有兩種：一種是自上而下的城市驅(qū)動(dòng)，一種是自下而上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體形態(tài)，為什么進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整？就是因?yàn)閮煞N發(fā)展方式在空間地域上有矛盾，兩種模式在爭(zhēng)空間。如果不調(diào)整，2000年的時(shí)候番禺就按村鎮(zhèn)的方式發(fā)展，調(diào)整以后按城市發(fā)展，這是兩種城市化方式的不同。

如果番禺不調(diào)，大石很可能變成新塘

南都：距離2000年區(qū)劃調(diào)整已經(jīng)十多年，現(xiàn)在可以做個(gè)階段總結(jié)了。中山大學(xué)袁奇峰教授曾有一段話點(diǎn)評(píng)過(guò)去區(qū)劃調(diào)整帶來(lái)的后遺癥：2000年以來(lái)廣州的空間拓展是以產(chǎn)業(yè)的拓展為前提，這樣城市在對(duì)外時(shí)產(chǎn)生各個(gè)功能單一的新區(qū)，城市發(fā)展的多組團(tuán)出現(xiàn)了，但多中心沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，這個(gè)結(jié)果就導(dǎo)致了生活服務(wù)功能缺失，你認(rèn)不認(rèn)同這種觀點(diǎn)？

馬：放回上世紀(jì)90年代的宏觀背景下，確實(shí)如果番禺不設(shè)區(qū)，可能不會(huì)像現(xiàn)在這樣功能相對(duì)單一，會(huì)成為相對(duì)獨(dú)立的綜合功能區(qū)，行政部門會(huì)借助機(jī)會(huì)聚集各種功能，包括產(chǎn)業(yè)、人口、房地產(chǎn)，功能會(huì)更綜合，這個(gè)我同意，但我的問(wèn)題是，這種獨(dú)立質(zhì)量如何？如果番禺不調(diào)，我覺(jué)得大石的結(jié)局很可能像增城新塘，一堆產(chǎn)業(yè)工廠在那里，產(chǎn)生像新塘一樣的社會(huì)管理問(wèn)題，我覺(jué)得珠三角村鎮(zhèn)這一級(jí)檔次不高的東西太多了，像香港保留一個(gè)九龍城寨還不錯(cuò)，但整個(gè)城市是九龍城寨那成什么了？

至于城市多中心的建設(shè)，珠江新城的建設(shè)需要二十多年，現(xiàn)在番禺才十幾年，時(shí)間還早，對(duì)歷史的評(píng)估需要一定的時(shí)間跨度。

廣州沒(méi)成互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新中心非規(guī)劃之過(guò)

南都：伴隨2000年開(kāi)始的區(qū)劃調(diào)整，廣州的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)開(kāi)始重新重工業(yè)化，重工業(yè)成為廣州一個(gè)強(qiáng)勁的增長(zhǎng)極，但是有個(gè)遺憾，過(guò)去十年互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展非常迅速，不過(guò)廣州沒(méi)有抓住這一機(jī)遇，廣州其實(shí)有全省最好的教育資源，但大學(xué)城卻成不了像北京中關(guān)村那樣的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)基地。你覺(jué)得這個(gè)原因是什么，規(guī)劃應(yīng)該對(duì)此反思或者提升的地方是什么？怎樣在規(guī)劃層面為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做一些輔助作用？

馬：你的這個(gè)提問(wèn)也是我在去年討論新型城市化時(shí)想提出的觀點(diǎn)。中國(guó)城市的發(fā)展經(jīng)歷了幾個(gè)階段，上世紀(jì)90年代是“三來(lái)一補(bǔ)”工廠加工為主導(dǎo)，到了2000年國(guó)際資本進(jìn)入中國(guó)，主要以中國(guó)市場(chǎng)為目的，像廣州、上海成為吸引力，到了最近幾年，在中國(guó)風(fēng)頭最勁的企業(yè)，不再是微軟、寶潔，而是阿里巴巴、騰訊，這些企業(yè)是以中國(guó)市場(chǎng)為基地，是國(guó)內(nèi)創(chuàng)造出來(lái)的，他們是自我創(chuàng)新。

這個(gè)過(guò)程最重要的就是制度環(huán)境，但這不是規(guī)劃能解決的。規(guī)劃能做的就是提供一些創(chuàng)業(yè)者喜歡呆的場(chǎng)所，同時(shí)讓這些場(chǎng)所的信息溝通非常便捷。

分析新政

增城不撤市設(shè)區(qū)很可能只搞房地產(chǎn)

這次撤市設(shè)區(qū)效果沒(méi)有上次大

南都：關(guān)于這一輪區(qū)劃調(diào)整，有觀點(diǎn)認(rèn)為除了讓官員升官之外其它意義并不大，因?yàn)樵O(shè)區(qū)之前，增城、從化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和產(chǎn)業(yè)的布局很多已在市級(jí)層面統(tǒng)籌了，這點(diǎn)跟2000年花都、番禺撤市設(shè)區(qū)前獨(dú)立發(fā)展有本質(zhì)性區(qū)別，你怎么看待這種說(shuō)法？

馬：2000年區(qū)劃調(diào)整確實(shí)是邊際效應(yīng)最大，從這點(diǎn)意義上說(shuō)，這次撤市設(shè)區(qū)的效果沒(méi)有上次大，但我不認(rèn)為沒(méi)作用。如果廣州不收回增城、從化的自主權(quán)，我擔(dān)心增城會(huì)變成單一發(fā)展房地產(chǎn)的場(chǎng)所，而不會(huì)成長(zhǎng)為知識(shí)經(jīng)濟(jì)帶，這次撤市設(shè)區(qū)有沒(méi)有作用，留待十年后再評(píng)說(shuō)。

至于是不是只讓官員升遷，我想如果對(duì)從政者沒(méi)有任何激勵(lì)，誰(shuí)會(huì)做這事？不可能每個(gè)人是張思德，全心全意為人民服務(wù)，我覺(jué)得評(píng)價(jià)它還得看對(duì)整個(gè)社會(huì)、城市的作用，現(xiàn)在判斷還太早。

賣地收入分成可能不變

南都：撤市設(shè)區(qū)對(duì)區(qū)域管理權(quán)限有哪些變化，土地、稅收會(huì)怎么改變？包括官員級(jí)別的調(diào)整怎么調(diào)？

馬：市和區(qū)的管理權(quán)限差別不會(huì)太大，雖然獨(dú)立的市具有獨(dú)立的財(cái)政權(quán)，土地可以拍賣，撤市設(shè)區(qū)后需要納入到全市來(lái)，但賣地的錢市區(qū)分成可能不會(huì)有太多變化。區(qū)別是什么時(shí)候賣，賣成什么類，可能以前是增城從化說(shuō)了算，現(xiàn)在是市里說(shuō)了算，市里可以有一個(gè)通盤的考慮。真正的區(qū)別是，省代管的市有很大不確定性，改成區(qū)之后，可以消除不確定性，有利于社會(huì)投資。

城市規(guī)劃也是一樣，原來(lái)增城做好報(bào)表以后，要報(bào)省，省里批也要看廣州的意見(jiàn)，變區(qū)后就不用報(bào)省里，區(qū)里總規(guī)就弄好，可以減少內(nèi)部行政成本。

點(diǎn)評(píng)各區(qū)

相比南沙，增城更有望成廣州硅谷

并區(qū)為蘿崗變現(xiàn)代新城提供空間

南都：蘿崗是廣州重工業(yè)基地，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)一直排名前列，最近幾年通過(guò)中新知識(shí)城、科學(xué)城、生物島等開(kāi)發(fā)，蘿崗正從過(guò)去傳統(tǒng)的單一產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)向現(xiàn)代化綜合功能新城轉(zhuǎn)變，你怎么評(píng)價(jià)這種轉(zhuǎn)型過(guò)程中的得失？并區(qū)又會(huì)對(duì)這種轉(zhuǎn)變帶來(lái)哪些促進(jìn)？

馬：2005年蘿崗區(qū)劃調(diào)整，單獨(dú)設(shè)區(qū)是基于時(shí)局的變化，原來(lái)產(chǎn)業(yè)做大了就涉及轉(zhuǎn)型和綜合發(fā)展的問(wèn)題。原來(lái)的開(kāi)發(fā)區(qū)不管地方事務(wù)，只管經(jīng)濟(jì)事業(yè)，沒(méi)有人大政協(xié)法院這些，設(shè)區(qū)后這些社會(huì)功能就會(huì)增加進(jìn)來(lái)。蘿崗設(shè)區(qū)之后才有科學(xué)城，之前看到的都是永和工業(yè)區(qū)，云埔工業(yè)區(qū)，全是開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)，到了今天的科學(xué)城就符合綜合功能了。

早年的開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃第一是保證產(chǎn)業(yè)用地，配套用地都限制了。我記得當(dāng)時(shí)做知識(shí)城的時(shí)候，新加坡人就說(shuō)知識(shí)城是新的形態(tài)，未必有那么多明確的產(chǎn)業(yè)用地，但開(kāi)發(fā)區(qū)堅(jiān)持的底線是產(chǎn)業(yè)用地一定達(dá)到30%，我們是做產(chǎn)業(yè)為主的，不可能把它做成一個(gè)城市。開(kāi)發(fā)區(qū)側(cè)重產(chǎn)業(yè)，但現(xiàn)在我們看，產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)到一定程度，缺乏服務(wù)功能的支撐也會(huì)帶來(lái)后勁不足。現(xiàn)在招商引資，好一點(diǎn)的企業(yè)都有所謂的高端人才，要講好學(xué)位、好的生活環(huán)境，再單獨(dú)做產(chǎn)業(yè)就會(huì)有很多問(wèn)題。這次再把蘿崗、黃埔合并，聚合資源，就給蘿崗區(qū)的轉(zhuǎn)型進(jìn)一步提供場(chǎng)所和空間。

這次區(qū)劃調(diào)整能確保廣州有一塊凈土

南都：關(guān)于增城，有一個(gè)城和一件事很知名，一是新塘的牛仔城，它有2600多家牛仔制衣和相關(guān)企業(yè)，每天生產(chǎn)牛仔服的總量占全國(guó)的60%，另一個(gè)是2011年大墩村太多產(chǎn)業(yè)工人在那里流動(dòng)，造成治安管理上很多問(wèn)題。作為規(guī)劃專家，您覺(jué)得這兩者為增城未來(lái)的規(guī)劃帶來(lái)什么思考，怎樣通過(guò)規(guī)劃層面的布局、調(diào)整使這兩者發(fā)生改變。

馬：我覺(jué)得大墩村事件驗(yàn)證或者促使了這種觀點(diǎn)的形成：上世紀(jì)八九十年代依靠勞動(dòng)力、低成本、土地這些要素作為推動(dòng)力，這種模式走到了盡頭，轉(zhuǎn)型不是一種理想，而是一種現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)實(shí)倒逼改革。

增城的發(fā)展?jié)摿艽螅F(xiàn)在的分區(qū)發(fā)展模式是全國(guó)僅有的，工業(yè)化全移到南邊，中部是城市，北部是生態(tài)，為廣州留了一片青山綠水，這是功德無(wú)量的，現(xiàn)在廣河高速通過(guò)去后，整條帶就可能成為廣州未來(lái)的硅谷。廣州未來(lái)創(chuàng)新可能的走向不是南沙，南沙是港口的物流占主導(dǎo)，同時(shí)又有高端制造業(yè)和石化產(chǎn)業(yè)，交通會(huì)繁忙，真正的好是增城青山綠水，這也是為什么中新知識(shí)城選擇在那里。

如果前20年增城不是實(shí)行那種工業(yè)化，南邊工業(yè)化、中部城市化、北邊生態(tài)化，青山綠水早沒(méi)了，所以撤市設(shè)區(qū)后，廣州市的財(cái)政才有可能輸送到北部，改善公共服務(wù)，讓人民過(guò)上好生活，當(dāng)?shù)鼐筒粫?huì)在那里辦廠挖山，也不會(huì)全部搞成房地產(chǎn)，搞得不好還有小產(chǎn)權(quán)房，那樣美好的山水會(huì)被消耗完，潛在的風(fēng)險(xiǎn)還是很大的，我覺(jué)得這次區(qū)劃調(diào)整能確保廣州有一塊凈土，保住一條未來(lái)的知識(shí)產(chǎn)業(yè)帶。

撤市設(shè)區(qū)也不會(huì)讓從化發(fā)展制造業(yè)

南都：從化生態(tài)資源豐富，過(guò)去沒(méi)有工業(yè)，現(xiàn)在比亞迪和廣本的新能源車基地放過(guò)去了，撤市設(shè)區(qū)給從化打開(kāi)了一扇過(guò)去一直緊閉的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大門，會(huì)不會(huì)隨著大門的打開(kāi)，其他的制造業(yè)也過(guò)去，導(dǎo)致生態(tài)沒(méi)有保住？

馬：我覺(jué)得不會(huì)的，十八大之后中央和地方對(duì)于生態(tài)文明都特別重視，而且環(huán)境污染是現(xiàn)在中國(guó)面對(duì)的最大挑戰(zhàn)，我不覺(jué)得廣州市會(huì)借著這個(gè)機(jī)會(huì)去解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間不足的問(wèn)題，把它并過(guò)來(lái)更重要的是想維持它的生態(tài)資源。

從化是廣州的休閑后花園，依托這個(gè)優(yōu)勢(shì)發(fā)展休閑產(chǎn)業(yè)、健康產(chǎn)業(yè)、房地產(chǎn)等，廣州對(duì)于休閑品質(zhì)的追求還是蠻大的，從化休閑功能更突出，本身有溫泉品牌、多山地，還是應(yīng)該立足生態(tài)，做好休閑。

黃埔的出路在治污和工業(yè)港轉(zhuǎn)型

南都：石化和黃埔港是黃埔區(qū)的兩大支柱產(chǎn)業(yè)，但是這兩個(gè)支柱產(chǎn)業(yè)各有問(wèn)題，石化帶來(lái)污染，黃埔港則是珠江內(nèi)河港，和南沙出海港比較存在天然的劣勢(shì)，你覺(jué)得蘿崗合并過(guò)來(lái)后，能否對(duì)這兩大支柱產(chǎn)業(yè)帶來(lái)一些新的變數(shù)？現(xiàn)在黃埔區(qū)政府重點(diǎn)打造新的臨港商務(wù)區(qū)，您如何看待區(qū)政府在規(guī)劃層面的努力，新的商務(wù)區(qū)優(yōu)劣勢(shì)何在？

馬：黃埔污染問(wèn)題一定要治，最好把石化廠搬走，沒(méi)搬之前也一定要管制，污染不解決對(duì)于整個(gè)東部影響很大。黃埔臨港商務(wù)區(qū)轉(zhuǎn)型的問(wèn)題，世界上貨運(yùn)港轉(zhuǎn)型的例子也很多，像日本橫濱，它過(guò)去是東京的一個(gè)外港，現(xiàn)在主要做游輪觀光，游輪做了之后，附近的酒店商務(wù)會(huì)議就來(lái)了，而且港口本身有很多工業(yè)文明的遺址。黃埔港的改造主要讓工業(yè)文明的遺產(chǎn)轉(zhuǎn)化為消費(fèi)空間，讓追求時(shí)尚、新潮的人都去旅游，這對(duì)黃埔創(chuàng)建臨港商務(wù)區(qū)有很大幫助，倫敦金絲雀碼頭做成了金融中心，黃埔應(yīng)該做不成金融經(jīng)濟(jì)中心，因?yàn)閺V州已經(jīng)做金融城了，但商務(wù)功能還是有空間的。